RESUMEN: ¿Debe pagarse el IVA cuando una empresa pierde la calidad de usuario industrial de zona franca? La DIAN precisa cuándo se pierde la exención del IVA y cómo debe tratarse el retorno de materias primas desde una zona franca
La DIAN aclaró el tratamiento del IVA aplicable a las materias primas que ingresan desde el territorio aduanero nacional a una zona franca y posteriormente regresan al territorio aduanero nacional como consecuencia de la pérdida de la calidad de usuario industrial. La entidad explicó que estas operaciones corresponden a hechos económicos independientes, cada uno con efectos tributarios propios, por lo que deben analizarse de manera separada. El pronunciamiento resulta de especial interés para usuarios industriales de zonas francas, proveedores, responsables del IVA y asesores tributarios, al precisar cuándo procede la exención prevista en el Estatuto Tributario y en qué circunstancias esta deja de ser aplicable.
¿Cuál fue la consulta que resolvió la DIAN?
La DIAN estudió el tratamiento del IVA en un caso en el que un usuario industrial de zona franca adquiere materias primas nacionales o nacionalizadas provenientes del territorio aduanero nacional y, posteriormente, debido a la pérdida de su calificación como usuario industrial, debe retornar dichas mercancías al territorio aduanero nacional en el mismo estado.
Como resultado del análisis, la entidad concluyó que no se trata de una única operación, sino de dos hechos económicos independientes, cada uno con reglas tributarias propias y con momentos diferentes de causación del impuesto sobre las ventas.
¿Cómo se trata el IVA cuando las materias primas ingresan a una zona franca?
La primera operación corresponde a la venta de materias primas, partes, insumos o bienes terminados desde el territorio aduanero nacional hacia un usuario industrial de zona franca.
La DIAN recuerda que, conforme al artículo 479 del Decreto 1165 de 2019, esta operación tiene la naturaleza de una exportación desde el punto de vista aduanero, siempre que la mercancía sea efectivamente recibida por el usuario industrial.
Desde la perspectiva tributaria, el literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario establece que estas ventas constituyen bienes exentos del IVA con derecho a devolución bimestral, siempre que:
- La venta se realice desde el territorio aduanero nacional.
- El comprador sea un usuario industrial de bienes o de servicios de zona franca.
- Las materias primas, partes, insumos o bienes terminados sean necesarios para desarrollar el objeto social del usuario industrial.
La DIAN recuerda que los bienes exentos causan el impuesto, pero se encuentran gravados a la tarifa del cero por ciento, conservando el derecho a devolución en los casos previstos por la ley.
¿Cuándo se pierde la exención del IVA?
El concepto precisa que la exención prevista en el artículo 481 del Estatuto Tributario no opera de manera automática e indefinida, sino que depende del cumplimiento de todos los requisitos establecidos por la ley.
Cuando el usuario industrial pierde su calificación y, en consecuencia, ya no puede desarrollar el objeto social para el cual fueron adquiridas las materias primas, dichas mercancías dejan de cumplir la finalidad exigida por la norma.
En consecuencia, la DIAN concluye que las materias primas que regresan al territorio aduanero nacional en el mismo estado no cumplen la totalidad de los requisitos de la exención, razón por la cual debe cancelarse el IVA correspondiente.
La entidad sustenta esta interpretación en el carácter restrictivo de las exenciones tributarias y recuerda que solo proceden cuando se acreditan plenamente las condiciones previstas por el legislador.
¿Qué sucede cuando las materias primas regresan al territorio aduanero nacional?
La segunda operación analizada corresponde al retorno de las materias primas desde la zona franca al territorio aduanero nacional como consecuencia de la pérdida de la calidad de usuario industrial.
Sobre este punto, la DIAN señala que los bienes mantienen su condición de nacionales o nacionalizados, por lo que no procede presentar una declaración de importación ni pagar tributos aduaneros por su retorno.
Sin embargo, si posteriormente esos bienes son vendidos o retirados para autoconsumo, se configura un nuevo hecho generador del IVA conforme a los artículos 420 y 421 del Estatuto Tributario.
Asimismo, la entidad recuerda que la base gravable deberá determinarse conforme a los artículos 447 y 463 del Estatuto Tributario, considerando el valor total de la operación y respetando el valor comercial mínimo cuando corresponda.
¿Por qué la DIAN afirma que existen dos hechos económicos independientes?
Uno de los principales criterios desarrollados en el concepto consiste en diferenciar claramente las dos operaciones.
La primera corresponde a la adquisición de materias primas destinadas al desarrollo del objeto social del usuario industrial dentro de la zona franca y puede acceder a la exención prevista en el artículo 481 del Estatuto Tributario cuando se cumplen todos los requisitos legales.
La segunda corresponde a la salida de esos bienes hacia el territorio aduanero nacional, evento que puede generar IVA cuando exista una venta gravada o un retiro para autoconsumo.
Por esta razón, la DIAN concluye que el impuesto que eventualmente se genere en esta segunda operación no corresponde al IVA dejado de pagar durante la adquisición inicial, sino a un nuevo hecho generador, independiente y autónomo.
¿A quiénes aplica este criterio de la DIAN?
La interpretación contenida en el concepto resulta relevante para:
- Usuarios industriales de bienes y de servicios de zonas francas.
- Empresas proveedoras de materias primas e insumos.
- Responsables del impuesto sobre las ventas.
- Profesionales de las áreas tributaria, contable y aduanera.
- Empresas que realizan operaciones comerciales con zonas francas.
¿Qué deben revisar las empresas para cumplir correctamente sus obligaciones tributarias?
Las empresas que operan bajo este régimen deberían verificar que las materias primas adquiridas realmente se destinen al desarrollo del objeto social autorizado durante el tiempo exigido por la normativa.
También resulta conveniente analizar las consecuencias tributarias antes de solicitar la renuncia o perder la calidad de usuario industrial, revisar el tratamiento del IVA aplicable a cada operación y verificar que la facturación refleje correctamente los hechos gravados cuando exista una venta o un retiro para autoconsumo.
La correcta identificación de cada hecho económico permitirá determinar adecuadamente la procedencia de la exención y evitar contingencias tributarias derivadas de una interpretación incorrecta del régimen aplicable a las zonas francas.
Ver a continuación concepto DIAN sobre: ¿Debe pagarse el IVA cuando una empresa pierde la calidad de usuario industrial de zona franca?
CONCEPTO DIAN 1241 int 0156
(febrero 5 de 2026)
Unidad Informática de Doctrina
Área del Derecho Aduanero
Banco de Datos Aduanas
Descriptores Salida al territorio aduanero nacional de bienes nacionales o nacionalizados por pérdida de vigencia de la autorización del usuario industrial de zona franca.
Causación del IVA adquisición de materias primas por parte de usuarios industriales de zona franca.
Fuentes Formales Decreto 1165 de 2019, artículo 496. Estatuto Tributario, artículos 420, 421 y 437.
Extracto:
1. Esta Subdirección está facultada para absolver las consultas escritas, presentadas de manera general, sobre la interpretación y aplicación de las normas tributarias, aduaneras y de fiscalización cambiada, en lo de competencia de la DIAN[1]. En este sentido, la doctrina emitida será de carácter general, no se referirá a asuntos particulares y se someterá a lo consagrado en el artículo 131 de la Ley 2010 de 2019[2].
2. De acuerdo con el escrito de la referencia, se solicita precisar y diferenciar los momentos de causación del IVA en operaciones de ingreso desde el territorio aduanero nacional a zona franca de materias primas nacionales adquiridas por usuarios industriales de Zona Franca y que posteriormente y en otra operación salen en el mismo estado de una zona franca al territorio aduanero nacional con ocasión a la pérdida de la calificación como usuario de zona franca. Es decir, hay dos (2) operaciones aduaneras y hechos económicos diferentes y por ello cada una de ellas tiene un tratamiento de IVA independiente.
3. Frente a la primera operación que es la relacionada con el ingreso de las materias primas desde el territorio aduanero nacional hacia zona franca, es necesario considerar lo previsto en el literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario, establece:
«Para efectos del impuesto sobre las ventas, únicamente conservarán la calidad de bienes y servicios exentos con derecho a devolución bimestral: (…) e) Las materias primas, partes, insumos y bienes terminados que se vendan desde el territorio aduanero nacional a usuarios industriales de bienes o de servicios de Zona Franca o entre estos siempre que los mismos sean necesarios para el desarrollo del objeto social de dichos usuarios (…)».
4. Sobre esta operación se ha pronunciado la doctrina de la entidad así:
Concepto 906778 – int 1129 del 8 de septiembre de 2022.
«Ingreso de bienes del territorio aduanero nacional a zona franca
Desde el punto de vista aduanero, la introducción a zona franca desde el territorio aduanero nacional, de materias primas, partes, insumos y bienes terminados nacionales o en libre disposición, necesarios para el normal desarrollo de su objeto social a favor del Usuario Operador o Industrial de Bienes y de Servicios, es considerada una exportación definitiva, siempre y cuando dicha mercancía sea efectivamente recibida por el usuario de zona franca (cfr. artículo 479 del Decreto 1165 de 2019).
Ahora, desde el punto de vista tributario para efectos del impuesto sobre las ventas -IVA, de conformidad con lo establecido en el literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario, son bienes exentos con derecho a devolución bimestral las materias primas, partes, insumos y bienes terminados que se vendan desde el territorio aduanero nacional a usuarios industriales de bienes o de servicios de Zona Franca o entre estos, siempre que los mismos sean necesarios para el desarrollo del objeto social de dichos usuarios; siendo claro que dicha venta puede corresponder a bienes nacionales o en libre disposición (…)»
5. De lo antes expuesto, se evidencia que se trata de una operación de venta desde el territorio aduanero nacional hacia una zona franca, la cual se considera una exportación conforme lo previsto en el artículo 479 del Decreto 1165 de 2019 y por ello conforme lo previsto en el literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario, para los efectos del IVA tiene la calidad de bien exento con derecho a devolución bimestral. Es decir, al ser un bien exento[3] es claro que se causa el IVA pero se encuentra gravado a la tarifa cero (0).
6. Es importante mencionar que las exenciones son de interpretación restrictiva y se condicionan a los términos y condiciones expresamente señaladas por la Ley, por ello frente a la exención prevista en el literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia del 10 de julio de 2025, nro. Interno 29389, C.P Myriam Stella Gutiérrez Argüello, señaló lo siguiente:
«Para que proceda la exención debe acreditarse: i) la operación: venta de bienes (materia prima, partes o el producto final), ii) el factor subjetivo y territorial: que se realice «desde» el territorio aduanero nacional (TAN) a «usuarios industriales (…) de zona franca» o entre estos, condición subjetiva que implica que la entrega de los bienes debe realizarse en la zona franca, pues es el área donde se encuentran instalados exclusivamente los usuarios industriales, y iii) la finalidad: los productos enajenados deben ser «necesarios» en la producción de bienes o la prestación de servicios que tales usuarios desarrollan en la zona franca».
7. En concordancia con lo anterior, se debe tener en cuenta que en la exposición de motivos de la Ley 1004 de 2025[4], norma que introdujo la exención se aclaró que el fin de esta fue promover los procesos de industriales y de producción de bienes y servicios:
«De manera fundamental, este proyecto de ley procura que las Zonas Francas y las redefinidas Zonas Especiales de Desarrollo Económico Regional constituyan polos de desarrollo, con base en el establecimiento de procesos industriales o comerciales altamente productivos y competitivos, dentro de unas condiciones avanzadas de tecnología, producción limpia y buenas prácticas empresariales. (Se subraya)
(…) con el fin de dar un tratamiento integral a estas zonas de producción de bienes v servicios, el capítulo establece el mismo tratamiento fiscal de exportación, a las ventas de materias primas, partes, insumos y bienes terminados necesarios para el desarrollo del objeto social de los usuarios industriales de bienes o de servicios, que se realicen desde el territorio aduanero nacional a dichos usuarios».
8. Conforme lo previsto en el artículo 3 de la Ley 1004 de 2005, se definió a los usuarios industriales de bienes y servicios de zona franca como aquella persona jurídica «instalada exclusivamente en una o varias Zonas Francas autorizada para producir, transformar o ensamblar bienes mediante el procesamiento de materias primas o de productos semielaborados», y prestar servicios (logística, telecomunicaciones, investigación científica, asistencia médica, reparación, soporte técnico, auditoría, entre otros).
9. Lo anterior implica que, sino no se puede desarrollar el objeto social de los usuarios de zona franca con ocasión de la pérdida de su calificación- pues no se pueden cumplir los procesos de producción, fabricación, transformación, ensamble o prestar servicios-, las materias primas que ingresaron desde el territorio aduanero nacional a la zona franca y que deben regresar en el mismo estado al territorio aduanero nacional no cumplieron la totalidad de los requisitos de la exención y por ello se debe pagar el IVA a que había lugar.
10. Respecto de la segunda operación relacionada con la operación de salida de las materias primas en el mismo estado de la zona franca hacia el resto del territorio aduanero nacional con ocasión al desistimiento o renuncia a la calificación como usuario industrial de una zona franca, se reitera lo expuesto por este despacho mediante el concepto 013757 int 1258 del 27 de diciembre de 2024, así:
«26. Teniendo en cuenta que los bienes objeto de examen fueron introducidos a la Zona Franca en condición de nacionales o nacionalizados y que estas mercancías ya se encontraban en libre disposición en el territorio aduanero nacional al momento de su ingreso, no procede la presentación de una declaración de importación con el pago de tributos aduaneros para su retorno al territorio aduanero nacional.
(…)
28. Así las cosas, los bienes en cuestión mantienen su naturaleza de nacionales o nacionalizados, por lo que su retorno al territorio aduanero nacional se configura como una operación de venta entre residentes en el país sujeta al IVA, conforme a lo dispuesto en el literal a) del artículo 420 del Estatuto Tributario.
29. En este contexto, el usuario de la zona franca debe tener en cuenta que el impuesto sobre las ventas (IVA) es un tributo de carácter real, es decir, se causa por la venta de bienes y la prestación de servicios definidos por la ley como gravados, conforme a los literales a) y b) del artículo 420 del Estatuto Tributario. Esto aplica independientemente de la calidad del vendedor o del comprador, y del tipo de transacción realizada.
30. El artículo 421 del Estatuto Tributario establece los hechos generadores del impuesto sobre las ventas, incluyendo entre otros:
a) La transferencia del dominio, gratuita u onerosa, de bienes corporales muebles e inmuebles, y de los activos intangibles descritos en el literal b) del artículo 420, sin importarla designación de los contratos o las condiciones pactadas entre las partes, y
b) Los retiros de bienes corporales muebles e inmuebles hechos por el responsable para su uso o para incorporarlos a los activos fijos de la empresa.
31. En cuanto a la base gravable del IVA en la venta y prestación de servicios, esta está definida en el artículo 447 del Estatuto Tributario, que establece que será el valor total de la operación, sin importar si se realiza de contado o a crédito, y comprende gastos adicionales como financiación, acarreos, instalaciones, seguros, comisiones, garantías y otros gastos complementarios, incluso si se facturan por separado.
32. A su vez, el artículo 463 del Estatuto Tributario establece que la base gravable mínima no podrá ser inferior al valor comercial de los bienes o servicios en la fecha de la transacción.
33. De acuerdo con lo expuesto, a menos que el bien objeto de la venta esté específicamente excluido por el legislador, dicha operación estará gravada con el impuesto sobre las ventas a la tarifa general, en virtud del hecho generador que da lugar a la obligación tributaría. Impuesto que deberá discriminarse en la respectiva factura electrónica de venta».
11. En consecuencia y tal como se señaló en el concepto 013758 int 1259 del 27 de diciembre de 2024:
«8.3. En materia tributaria, se consideran dos hechos económicos independientes: (i) la adquisición por parte del usuario industrial de materias primas nacionales o nacionalizadas para el desarrollo de su objeto social exentas del impuesto sobre las ventas y, (¡i) la salida al territorio aduanero nacional procedente de zona franca de estos bienes en el mismo estado con ocasión de la pérdida voluntaria de la calificación por parte del usuario industrial.
8.4. En línea con lo anterior, si estas materias primas nacionales o nacionalizadas son vendidas o se destinan al consumo propio de la persona jurídica que perdió la calificación de usuario industrial, se considera una venta entre residentes nacionales para la salida de zona franca hacia el territorio aduanero y se debe cancelar el impuesto sobre las ventas de conformidad con los artículos 420, 421 y 437 del Estatuto Tributario».
12. Por lo anterior se concluye:
13. Al no poderse desarrollar el objeto social de los usuarios industriales de zona franca con ocasión de la pérdida de su calificación, las materias primas que ingresaron desde el territorio aduanero nacional a la zona franca y que deben regresar en el mismo estado al territorio aduanero nacional, no cumplieron la totalidad de los requisitos de la exención prevista en el literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario y por ello se debe cancelar el IVA a que había lugar.
14. El IVA que eventualmente se cause en un momento posterior no corresponde al impuesto «dejado de pagar» en la adquisición, sino a un nuevo hecho generador, independiente y autónomo, derivado exclusivamente de una venta o de un retiro para autoconsumo.
15. En los anteriores términos se absuelve su petición y se recuerda que la normativa, jurisprudencia y doctrina en materia tributaria, aduanera y de fiscalización cambiada, en lo de competencia de esta Entidad, puede consultarse en el normograma DIAN: https://normograma.dian.gov.co/dian/.
NOTAS DE PIE DE PÁGINA:
1. De conformidad con el numeral 4 del artículo 56 del Decreto 1742 de 2020 y el artículo 7 de la Resolución DIAN 91 de 2021.
2. De conformidad con el numeral 1 del artículo 56 del Decreto 1742 de 2020 y el articulo 7-1 de la Resolución DIAN 91 de 2021.
3. Numeral 1.1.3 del Concepto Unificado del Impuesto Sobre las Ventas 00001 de 2003, señaló: «BIENES EXENTOS: Son aquellos que causan el impuesto, pero se encuentran gravados a la tarifa 0 (cero); los productores de dichos bienes adquieren la calidad de responsables con derecho a devolución, pudiendo descontar los impuestos pagados en la adquisición de bienes y servicios y en las importaciones, que constituyan costo o gasto para producirlos y comercializarlos o para exportarlos. La relación de los anteriores bienes está determinada en los artículos 477 a 479 y 481 del Estatuto Tributarlo (…)»
4. Gaceta 636 del 2005. Página 6.
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